Javaslat a nemzeti vagyon szabályozására az új Alkotmányban

Kedves olvasók, közzéteszem azt a badványt, amelyet ma juttattam el az Alkotmányelõkészítõ Bizottságnak a nemzeti vagyon és az új Alkotmány általam elképzelt kapcsolatáról.

Gondolatok az új Alkotmány és a nemzeti vagyon kapcsolatáról

(Az alábbi gondolatok kizárólag a köztulajdon egyik formája, az állami tulajdon, mint nemzeti közvagyon és az Alkotmány kapcsolatát vetik fel.)

„Az állam tulajdona nemzeti vagyon.”

A hatályos Alkotmány 10.§ (1) bekezdésének szövege szól így rendkívüli súlyú tartalommal. S ugyanilyen súlyos tartalmi kérdés:

v az állami tulajdon, azaz a köztulajdon egyik formájának a puszta léte,

v az állami tulajdonszerzés jogcímeinek lehetõségei,

v a köztulajdonnal történõ tulajdonosi joggyakorló szervezet közvagyonnal való rendelkezési mechanizmusa,

v az állam tulajdonában álló vagyontárgyak köre, annak alakulása és változása,

v az állami tulajdont mûködtetõ intézményi rendszer struktúrája, azaz összefoglalóan

v a tulajdonnal rendelkezõ állami szervezet(ek) és az államot létrehozó nemzet jogi kapcsolata, vagyis azok a közjogi korlátok, amelyek keretek közé szorítják az államot a nemzet köztulajdonú vagyonával történõ rendelkezés területén.

Mindezek olyan tényezõk, amelyek elemzése alapján egy ország társadalmi, gazdasági fejlõdésének alakulása, az állam hatalmi, gazdasági szerepe és ereje, sõt, a demokrácia szintje is egyértelmûen meghatározható és jellemezhetõ.

Ezért rendkívül fontos az az alkotmányos jogi háttér, amelynek alapján a köztulajdoni rendszer felépül, s amely a köztulajdonnal – így az állami, önkormányzati és köztestületi tulajdonnal - történõ gazdálkodást, annak lehetõségeit és közjogi korlátait meghatározza.

II.

A hatályos magyar Alkotmány két tulajdoni formát ismer: a magán- és a köztulajdont.

Az Alkotmány 9.§ (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlõ védelemben részesül. Ez az alkotmányos tétel azt jelenti, hogy mindkét típusú tulajdont úgy kell védeni a tulajdonformára jellemzõ sajátos eszközökkel, hogy a jogi védelem egyenlõsége és egyenjogúsága a tulajdoni formák eltérõsége ellenére is egyaránt biztosítható legyen.

A feladat összetettségére jellemzõ, hogy bár számos alkotmánybírósági határozat is egyértelmûen rögzíti, hogy a különbözõ tulajdoni formák egyenlõk, azonban az állam esetén a rendelkezési autonómiát a közhatalmat gyakorló törvényhozó hatalom korlátozhatja azért, mert az állam tulajdona a nemzet vagyona. A közjogi korlátokból származó határokon belül azonban az állam saját tulajdonával való rendelkezésére is kizárólag a tulajdonra vonatkozó egyéb, magánjogi szabályok lehetnek az irányadóak. Az ezzel ellentétes felfogás alkotmányellenes elemeket hordozhat magában.

Ennek az összetett jogelvnek a jogrendszerünkben természetesen meg kellene jelennie a köztulajdonba tartozó vagyontárgyak ugyanolyan mértékû és jellegû védelmére vonatkozó szabályozással együtt, mint amilyent a magántulajdon, illetve a magántulajdonban álló vagyontárgyak élveznek. Csakhogy ez a típusú köztulajdoni szabályozás jelenleg egyértelmûen hiányzik hatályos jogrendszerünkbõl.

Az állami tulajdonra, mint a köztulajdon egyik formájára nézve persze rendelkezünk önálló törvénnyel, azonban meggyõzõdésem, hogy a köztulajdon védelme alapelveinek nem sima törvényben, hanem az Alkotmányunkban kell megjelennie.

Az Alkotmány azonban kizárólag a magántulajdon és a köztulajdon létét és azok egyenlõségét deklarálja, majd a magántulajdon védelmének néhány fontos alapelvét rögzíti. Nem teszi azonban ezt a köztulajdonra vonatkozóan.

Csupán jelzésszerûen utalok arra: létezik ugyan egy törvény az „állami vagyonról”, azonban annak jogelméleti megalapozottsága oly mértékben hiányzik, hogy magam részérõl nem tekintem a fennálló probléma megoldása szempontjából még alternatívának sem. S a nemzeti vagyon alkotmányos védelmének hiánya okán nem tekinthetõ annak az állami tulajdonban álló termõföldekkel kapcsolatos, a Nemzeti Földalapról szóló új magas szintû jogszabály sem, hiszen az alapokat egyrészt rendszertanilag, másrészt terminológiai szempontból, harmadrészt a védelem súlyát illetõen - minden nemzeti vagyonba tartozó vagyontárgy esetén - az Alkotmánynak kell megteremtenie.

Az Alkotmánynak kell egyértelmûvé tennie azokat a közjogi korlátokat, amelyek mentén megakadályozható a nemzeti vagyonnal történõ, az elmúlt 20 év jelentõs részében tapasztalható rablógazdálkodás. Ezért elengedhetetlen „az állam tulajdona nemzeti vagyon” alkotmányos deklarációnak az új Alkotmányba történõ beépítése, de elengedhetetlen ennek az elvnek az alkotmányos kifejtése is!!

Hiszen ez az elv az, amely meghatározhatja:

v a nemzeti vagyonnal gazdálkodó szervezet vagy szervezetek centralizált, vagy decentralizált voltát,

v jogi státuszát,

v a napi politikának és a fiskális politikának alávetett végrehajtó hatalomtól való függetlenítését, (vagy éppen annak történõ alávetését?),

v a forgalomképtelen vagyontárgyakról történõ parlamenti döntés százalékos arányát. (Elvárható a minõsített, 2/3-os törvény, hiszen a jelenlegi feles törvénnyel való döntés a nemzeti vagyon sorsával kapcsolatban alapvetõen korlátozza az állampolgárok közvagyonhoz való jogát, mint alapjog lényeges elemét. Közvetett joggyakorlásuknak nincs alkotmányos garanciája még abban sem, hogy alapvetõ jogokat kizárólag minõsített többséggel megalkotandó törvénnyel lehessen megállapítani.

v Összegezve: a nemzet beleszólási jogának kereteit saját vagyona sorsába.

Ez az a kérdés, amelyben legélesebben jelenik meg az állam és a nemzet, a nép különállása, illetve partneri együttmûködése. Most ugyanis csupán az Alkotmány indokolása utal erre a tényre:

„Az állam elsõdleges feladata a társadalmi élet létfeltételeinek megszervezése. Ehhez bizonyos körben az államnak magának is tulajdonosnak kell lennie. Az állam azonban - mint közhatalom - különválik a társadalom egyéb elemeitõl. Tulajdona ezért a társadalmat alkotó magyar nemzet vagyonaként nyer megfogalmazást. Ennek megfelelõen az állami tulajdonnal csak az egész népet képviselõ szervezetek rendelkezhetnek.”

Ennek az indokolásnak azonban – megfelelõ módon normává alakítva - az új Alkotmány normaszövegében indokolt szerepelnie, elvi módon meghatározva a következõket:

v Milyen típusú szervezeti formában várható el a sajátos állami-nemzeti tulajdonosi kapcsolat megjelenítése? (Álláspontom szerint a költségvetési szervezet, s nem az Rt a megfelelõ forma.)

v Hogyan illeszkedik az „egész népet képviselõ szervezet” az állami felügyeleti, irányítási struktúrába?A tulajdonosi joggyakorló szervezet/ek nem államigazgatási szerv(ek), döntései(k) nem hatósági döntések. Erre tekintettel is alkotmányos-e a végrehajtó - hatalmi irányítás és felügyelet a tulajdonosi joggyakorló szervezet felett vagy közvetlenül a központi, képviseleti államhatalom alá történõ rendelés az alkotmányos? Alkotmányos-e, hogy a végrehajtó hatalom egyik tagja jogszabállyal akár egy kft-t is kijelölhet a ma hatályos szabályozás szerint nemzeti vagyon feletti tulajdonosi joggyakorlónak, azaz az egész népet képviselõ szervezetnek minõsül-e egy ilyen szervezet?

v Az állam egységessége kérdéskörének elemzése alapján annak elvi meghatározása, hogy a tulajdonosi joggyakorló egyetlen szervezet legyen, vagy (szocialista mintára) számuk tetszés szerint növelhetõ?

Ezek a tételek olyan kérdések tömkelegét keletkeztetik, amelyekre az új alkotmány-elõkészítõ testületnek –álláspontom szerint - mindenképpen válaszolnia kell.

III.

Csupán a gondolat komplexitása érdekében egy pillanatra kitérek a nemzeti vagyon és a magánjog kapcsolatára is. Felvetõdik a kérdés, vajon a köztulajdon alkotmányos alapelveken történõ elsõdleges szabályozása feltétlenül a magánjogi kódex feladata –e?

A kérdés megnyugtató megválaszolásához el kellene döntenünk azt a jogtudományi kérdést, hogy mi a Magyar Köztársaságban hogy kezeljük a köztulajdon természetét?

(Ezt a kérdést ugyanis nem kezeli az Alkotmány, nem rendezte a hatályba nem lépõ új polgári törvénykönyv, és végképp nem kezeli a ma hatályban lévõ Ptk.)

Tudjuk, hogy a közjog és a magánjog viszonya a jogtudomány egyik olyan problémája, amelyet általános érvényûen megoldani ezidáig nem sikerült.

A köztulajdon kezelésére a kontinentális jogban két rendszer létezik.

v Az egyik a francia modell, amely a köztulajdont úgy fogja fel, hogy a köztulajdon a magánjog területén teljesen kívül esik. A köztulajdoni tárgyakon tulajdont senki sem szerezhet, ezért a modell szerint a terület a magánjoggal egyáltalán nem szabályozható.

v A másik modell a német, amely a köztulajdoni javakat magánjogi tulajdon tárgyaként minõsíti. Azt vallja, hogy a köztulajdon tárgyait a magánjog szabályai szerint kell kezelni, azzal az eltéréssel, hogy ezeken a vagyontárgyakon ún. közjogi szolgalom áll fenn. Ennek következtében az ilyen vagyontárgyak felett a köztulajdon elsõdleges, társadalmi és erkölcsi értelemben vett jogosultjainak, azaz a társadalom tagjainak elsõdleges használati joguk van, s a formai tulajdonos, az állam, kizárólag a társadalom által megszabott keretek között rendelkezhet a vagyontárgyakkal, igaz, a civiljog szabályai szerint.

Magam részérõl a német modellt preferálom, mert ezzel a felfogással lehet megnyugtató, és felelõs módon gazdálkodni és rendelkezni a közvagyonnal, s ezen az elven lehet a megfelelõ közjogi korlátokat kiépíteni. Ehhez azonban egy megfelelõ, szilárd alapokon álló rendszertani struktúra felépítésére van szükség, amelynek az elemei a következõk lehetnek:

v a köztulajdonnal kapcsolatos elvi alapokat az Alkotmányban kell megfogalmazni, majd ennek bázisán

v külön törvényt kell alkotni (köztulajdoni törvény), amely megteremti a köztulajdon különbözõ válfajainak (állami, önkormányzati, köztestületi) egységes gazdálkodási,- kezelési, rendelkezési alapjait, felállítja az egységes köztulajdoni korlátokat, s ebben - háttérszabályként - a civiljog rendszerét kell alkalmazni.

v Csupán ezen normák elkészítése után születhetnek meg jogi szempontból megalapozottan azok a magas szintû jogszabályok, amelyek a köztulajdon különbözõ fajtáinak egyedi kezelésére vonatkoznak, (ún.vagyontörvények).

Minden további, a köztulajdonra, ezen belül a nemzeti vagyonra vonatkozó jogszabály, amely anélkül születik, hogy elõzetesen elrendeznénk a felvázolt, alapvetõ, fõként alkotmányos problémákat, tovább építi az alap nélküli felépítményt, amelynek összeomlása - a statikai hiányosságok okán - csupán idõ kérdése.

Ezért is elengedhetetlen, hogy a létezõ jogelméleti felvetéseket is kezelõ új Alkotmányunk megszülessen.

IV.

Kiegészítésül néhány idézet a Dr Zlinszky János professzor úrral együtt, 2007 októberében, az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény alkotmányellenessége tárgyában benyújtott alkotmánybírósági beadványunkból, amelyet az Alkotmánybíróság - sajnálatos módon - 3 éve nem bírál el.

Az idézetek természetesen a ma hatályos Alkotmányhoz viszonyítottan elemzik a helyzetet, a felvetett elvek azonban –álláspontom szerint - egyértelmûen irányadóak az új Alkotmány köztulajdonról alkotott elveiben is.

„Az Alkotmány hivatkozott 10.§ (1) bekezdésének (Az állam tulajdona nemzeti vagyon. Sic!) értelmezéséhez- a jogalkotói akarat megjelenítéseként - a bekezdéshez kapcsolódó miniszteri indokolás nyújt egyértelmû eligazítást.

Eszerint:

A feladatmegoszlás az államhatalmi ágak szervezetei, azaz az Országgyûlés, a Kormány és a bíróságok között tételesen körülírt jogrendszerünkben, a választóvonalak meglehetõsen tiszták, a szervezetek szerepe a demokratikus államberendezkedésekben – a politikai összefonódástól függetlenül - egyértelmûen meghatározott.

Az a tény azonban, amit az Alkotmánybíróság a törvényhozó és a végrehajtó hatalom „elválasztásával”, illetve a politikai összefonódással kapcsolatban a 38/1993. (VI. 11) AB. határozatában megfogalmaz, nincs, és nem lehet hatással arra a másik, az Alkotmány 19.§ (1) bekezdésében deklarált tényre, hogy a nép képviseletét az állami intézményrendszeren belül továbbra is az Országgyûlés, és nem a kormány testesíti meg. Ez azt jelenti, hogy a jogi szabályozás során az államhatalmi ágak hatáskörmegosztásánál ez az alkotmányos tétel semmilyen politikai összefonódás mellett sem hagyható figyelmen kívül. „A jogállamiság egyik alapvetõ követelménye,” – ugyanis – „hogy a közhatalommal rendelkezõ szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított mûködési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhetõ és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” [56/1991. (XI. 8.) AB hat. ABH 1991. 454., 456.]

Az Alkotmánybíróság 38/1993. (VI. 11.) AB határozata rámutatott: „Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztása elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése során abból a helyzetbõl indul ki, ahogy ez a szétválasztás a mai parlamentáris rendszerekben érvényesül, s ahogy azt az Alkotmány is tükrözi. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom „elválasztása” ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a Parlament és a Kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak Kormányt, a Parlament zömmel a Kormány törvényjavaslatait szavazza meg. A „jog”, amely folyamatosan keletkezik, az élet minden területét a választáson gyõztes pártok politikai programjának megfelelõen újra- és újraszabályozhatja.”

Ugyanakkor pontosan emiatt az összefonódás miatt a korszerû államtudományok elvárásában a hatalmi ágak súly-és ellensúly arányának fenntartása nélkülözhetetlen elemévé vált a demokratikus állam létezésének, hiszen az Alkotmány 2.§ (1) és (2) bekezdésében foglaltak egy átstrukturálódott hatalmi ágmegosztás mellett is a demokrácia alapköveit tartalmazzák.

(„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselõi útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”)

Az állam, mint intézmények halmaza elkülönül az adott társadalomtól (néptõl, nemzettõl). Erre az elkülönülésre utal a 10.§ (1) bekezdésének miniszteri indokolása, hiszen ezt az elkülönülést, de egyben egymásrautaltságot definiálja maga az Alkotmány.

Az állam feladata a nép életfeltételeinek megszervezése a közhatalmi eszközök segítségével. Az állam különbözõ, közjogi szabályokkal meghatározott feladatot lát el, a feladatok ellátásához azonban vagyonra van szüksége. Az államszervezet egy módon juthat vagyonhoz, jelesül a nép, az általa eredendõen birtokolt, természetben meglévõ, illetve késõbb, a közterhekbõl megvalósított vagyont a rendelkezésére bocsátja, illetve közterhei szolgáltatásával pénzforgóeszközhöz juttatja az államot. Ennek a vagyonjuttatásnak a célja az, hogy az állam, és annak szervezetei ezt a vagyont (domaine public) kezeljék, azt megõrizzék a jövõ nemzedék számára, azt lehetõség szerint gyarapítsák, illetve a pénzeszközöket a közös célok megvalósítására fordítsák.

A rendelkezés azonban az állam részérõl nem lehet korlátlan: a korlátokat nem csupán az állam közjogi döntései szabják meg az állam, mint magánjogi jogalany számára, hanem az Alkotmány szellemében magának a nemzetnek, a népnek is biztosítani kell a ráhatás jogát, mint ahogy az történik az önkormányzatok esetében. Nyilvánvaló, hogy az állam irányítása megfelelõ gazdálkodási szabadságot igényel az állam, mint jogi személy számára, azonban a vagyongazdálkodás területén a tulajdonosi jogosítványok legerõsebbike, a rendelkezés, valamint a megterhelés joga nem kerülhet át az állam végrehajtó hatalmát megtestesítõ szervezet vagy személy teljhatalmú és korlátlanul szabad döntési kompetenciájába.

A jogállamiság ezen elvárása, és annak jogszabályban történõ megjelenítése nem példa nélküli a magyar jogrendszerben. Az önkormányzatok esetén ugyanis a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv), mint kétharmados törvény egyértelmûen biztosítja, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló vagyon felett a tulajdonosi jogokat a helyi képviselõtestület, vagyis a nép által választott testület, azaz a helyi közösséget, népet képviselõ szervezet gyakorolja. Mindezek mellett pedig kifejezetten nevesíti az Ötv. a helyi közösség közvetlen demokratikus joggyakorlási lehetõségét, amennyiben egyes vagyontárgyakkal való rendelkezésrõl szóló döntést az önkormányzat helyi népszavazáshoz kötheti.

„Ötv. 80. § (1) A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetõleg terhelik. A tulajdonost megilletõ jogok gyakorlásáról a képviselõ-testület rendelkezik.

(2) A helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését, megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetõleg más célú hasznosítását önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz kötheti.

80/A §.(2) A képviselõ-testület a vagyonkezelõi jogot vagyonkezelési szerzõdéssel ruházhatja át jogi személyre, illetõleg jogi személyiséggel nem rendelkezõ szervezetre (a továbbiakban együtt: vagyonkezelõ). A képviselõ-testület hatáskörébõl nem ruházható át a vagyonkezelési szerzõdés megkötésérõl, tartalmának meghatározásáról hozandó döntés.”

A 10.§ (1) bekezdése miniszteri indokolásának jogi háttere kibontása érdekében – megfelelõ tételes jogi háttér hiányában, s az Alkotmány adott szövegének és indokolásának eltérõ fogalmakat használó kifejezés-rendszere miatt –elõször tisztázni kell különbözõ fogalmakat.

Az Alkotmány szóhasználata ingadozó, tehát a jogbiztonság érdekében eleve indokolt lenne a T. Alkotmánybíróságnak állást foglalnia abban, milyen értelemben kell a jogalkalmazás során a „nép”, a „nemzet”, a „magyarok”, „az ország lakói”, „az ország területén élõk” fogalmakat használni és értelmezni…

… az Alkotmány 10. § (1) … arra figyelmeztet, hogy az állami tulajdon tárgya nem az állam vagyonának része, és az állam nem azonos a nemzet fogalmával.

Az állami tulajdon kezelésének kérdése szempontjából ugyanakkor e megkülönböztetésnek döntõ jelentõsége van….

….Az emberiség társadalmában, - ami ma már nem különül egymástól teljesen és minden vonatkozásban elhatárolható alegységekre, hanem egy társadalomnak tekinthetõ, - az egy nyelvet használó, közös hagyományokhoz, fogalmi rendszerhez kapcsolódó csoportot általában népnek, etnikumnak nevezzük. A nemzetközi jog az ilyen népet elvben azzal az igénnyel ruházza fel, hogy öntörvényei szerint létezhessen, szuverenitása elismerését igényelhesse más népektõl, mint ilyen, a maga uralma alatt tartott földrészen, annak határai között, saját hatalmi szervezetet létesítsen. A nép által lakott terület a nép országa, a hatalmi szervezet a nép állama. (Vö. Alkotmány 1-2 §§)

Ilyen nép a magyar nép, ennek országa Magyarország, hatalmi szervezete a Magyar Köztársaság.

A magyar nép tagja minden magát magyarnak valló ember, aki e néppel kulturális, tudati, nyelvi egységben él, bárhol a világon. Magyarországon többségükben e néphez tartozó magyarok élnek, de nem kizárólagosan, (Vö. Alkotmány 68. §), és magyarok élnek nem csak Magyarországon, hanem más országokban, más állam hatalma alatt is. (Vö. Alkotmány 6 § (3)).

Mikor az Alkotmány kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, akkor nyilván a magyar népnek ezen országban élõ részét, tagjait tekinti a népszuverenitás birtokosainak. Az országban élõ magyarok ezen ország lakói, egyúttal az általuk, népszuverenitásuk erejével létrehozott állam polgárai. Az állami szuverenitás hordozója a politikai nemzet. A magyar nemzet tagja minden, a közügyekben részt venni képes és jogosult állampolgár ténylegesen, de az e lehetõségbõl már kiöregedett illetve abba még belenövõ személy is várományosként, illetve a kegyelet jellegével. Ennek a politikai közösségnek egységét jelképezi a Köztársaság elnöke (Alkotmány 29. § (1)).

A nép tehát elsõsorban kulturális, etnikai közösség, és az egy országban lakás révén alakul jogilag is közösséggé. A nemzet elsõsorban jogi fogalom, az állampolgári joggal rendelkezõ, a szuverenitás gyakorlásában részt vevõ országlakók alkotmányos jogállással felruházott közössége. Mint ilyenek, egymásnak (demokráciában) egyenjogú társai, közösségük társaság: köztársaság. Közös jogaik gyakorlására hozták létre az egyes nemzetek az államukat. Nevükben alkot az állam jogot, szolgáltat jogot, biztosítja a közösségtõl várható további szolgáltatásokat, s a közösség ehhez az állami mûködéshez biztosítja a szükséges eszközöket. Az államszervezet demokratikus mûködése azt a kívánalmat fejezi ki, hogy a közügyek intézésébõl elvileg a nemzet egyetlen tagja sem rekeszthetõ ki, abban egyenlõ jogállású társakként jogosultak együtt mûködni……

Az állam a maga feladatai ellátásához törvény- illetve alkotmány szabta és meghatározott keretek között hatalmat kap a nemzettõl. E hatalommal, felelõsség mellett, de önállón, a politikai szükség szabta keretek közt élhet, és annak helyes, célszerû és jogszerû igénybe vételérõl általában csak utólag tartozik el- vagy beszámolni.

Ám éppen az állami tulajdon vonatkozásában az Alkotmány ezt az önálló mozgásteret és csak utólagos elszámolási kötelezettséget másképp fogalmazza meg, midõn kimondja, hogy az állam jogi forma szerinti tulajdona a nemzet vagyona, nemzeti vagyon. Ebben a körben tehát a társtulajdonosok valójában a nemzet tagjai, és az állam a tulajdonosi rendelkezésben kötve van a társak, a vagyon alanyai egyetértéséhez.

Más körben az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy ahol a jogállamban a minél szélesebb körû jogérvényesítés és érdekvédelem keresendõ, (így a médiában), az Országgyûlés többsége, vagy az az által meghatalmazott kormány nem alkalmas arra, hogy ennek az általános közérdeknek érvényesülését biztosítsa.

A köztulajdon alanya jogalanyisággal rendelkezõ közület, önkormányzat, köztestület, - általában közjogi személy – illetve a közcélok megvalósítását és a közérdek védelmét ellátó államszervezet. Ebben a szerepében az állam – a Magyar Köztársaság – jogalanyisággal rendelkezik, hogy köztulajdon alanyaként jelenhessen meg a jogrendben. Ilyen értelemben létezik állami tulajdon a közvagyon egy része, tárgyainak egy csoportja felett.

Mindazon által az állam jogalanyisága más, mint akár a természetes, akár a jogi személy jogalanyisága. Az állam tulajdonosként nem teljes autonómiával, nem korlátlan szabadsággal, és nem saját vagyona felett rendelkezik. Az Alkotmány 10. § (1) pont szerint az állam tulajdona nemzeti vagyon. Annak, aki az állami tulajdon, vagyis a nemzet vagyona feletti rendelkezés módjáról és korlátairól törvényt alkot, ezen alkotmányos meghatározást, és a létezõ különbséget szem elõtt kell tartania….

A tulajdon jogintézménye annak a társadalmi valóságnak jogi megfogalmazása, amely szerint az ember úgy is, mint egyén, úgy is, mint a társadalom tagja, létéhez és önmegvalósításához szükségszerûn igényli az anyagi világ bizonyos tárgyait eszközül. Az anyagi világnak az ember önmegvalósítása célját szolgáló részei a jog nyelvén dolgok, a velük való rendelkezés szabadságát biztosító és az ennek akadályozását tiltó jogparancs a tulajdonjog. A tulajdon alanyának dolgai együtt képezik a személy, vagy e személyek adott csoportja vagyonát. A jog tárgya a dolog, a vagyon dologösszesség. Az Alkotmány szövegébõl nyilvánvaló, hogy a tulajdonnak két, célja szerint elkülönülõ, egyenlõ jogállású és egyenlõ védelemre jogosult fajtája létezik, a köztulajdon és a magántulajdon. Jogállásuk, védettségük egyenlõ. ..

A nemzet vagyonának összetétele szempontjából megközelítve a kérdést a következõk állapíthatóak meg:

A Magyar Köztársaságban az elmúlt igazságtalan társadalmi berendezkedés következtében végbement államosítások alapján kialakult az az egységes állami, társadalmi tulajdon, amelynek „visszabontását” a rendszerváltozás megcélozta, és lebontása gyakorlatilag mára befejezõdött. Ennek legfontosabb lépéseiként tartjuk nyilván a társadalmi szervezetek, az önkormányzatok, az egyházak vagyonhoz juttatását, a privatizáció folyamatát, és természetszerûleg a kincstári vagyon törvényi szinten történõ létrejöttét. Ennek a folyamatnak a jogi alapját és lehetõségét a kárpótlási rendszerrel történõ nováció adta meg, amelynek következtében az állami tulajdon vázolt lebontásának folyamata természetben is bekövetkezhetett.

Az állami tulajdon körében napjainkra Magyarországon is kialakult a klasszikus állami vagyoncsoportosítás két alapvetõ területe, a közvagyon kincstári vagyonként, míg az állami „magánvagyon” privatizációs vagy vállalkozói vagyonként nyert nálunk életteret. Az állami vagyoncsoportosítás tételes jogi elemzése, és a fennálló magyar jogdogmatikai hibák részletes bemutatása nélkül is leszögezhetõ, hogy a közvagyon jellemzõi minden jogállamban azonosak: a közvagyon – jellegénél, determináltságánál fogva – az állami közfeladatok ellátását és kiszolgálását szolgálja.

A közvagyon általában két fõ vagyoncsoportra osztható. Nevezetesen azon javakra, amelyek természetüknél fogva a közösség használatára rendeltettek, tehát a közösségi vagyonra, (pl. a folyók, azok medrei, a föld méhének kincsei), másrészt azon javakra, amelyek eleve közszolgálati célokat biztosítanak, vagy amelyeket sajátosan erre a célra alakítottak ki, hoztak létre, vagy alapítottak. Pl. közparkok, közutak, vasúthálózat, egyetemi, kórházi épületek, a kormány és az államhatalom szervezeteinek elhelyezésére szolgáló épületek, közmûvelõdési intézmények épületei, vagy az állami közfeladatok ellátásnak, illetve az alkotmányos állampolgári alapjogokhoz társuló állami kötelezettségek teljesítésének szükségességéhez kapcsolódóan a nemzetgazdasági szempontból stratégiai jelentõséggel bíró társasági részesedések, pl. víziközmû társaságok, stb. Ezen második vagyonkör a közszolgálati vagyon (továbbiakban a közösségi vagyonnal együtt: kincstári vagyon). Az állam tulajdonában álló vagyontárgyak egy része az állam gazdaságbefolyásoló feladatának eszközének is minõsül(het), és amennyiben az állam felvállalja ezt a szerepet, úgy az állami tulajdon akár bevétel-növelõ céllal is használható. Természetesen jogi értelemben az állami forgóvagyon is a nemzet vagyonának minõsül, a két funkció közti különbség kizárólag a vagyon felhasználásának céljában mutatható ki. A vagyon jellegének meghatározása pedig mindenképpen a vagyon célján, rendeltetésén múlik, és semmiképpen sem azon, hogy mely vagyontárgy forgalomképes, vagy forgalomképtelen. ….

Az elmúlt rendszer igazságtalan intézkedéseinek következtében az állam nem egyértelmûen jogtiszta tulajdonosi helyzete miatt merészség volt 1989-ben kijelenteni, hogy az állam tulajdona a nemzet vagyona. Mára azonban ezeknek a vagyontárgyaknak a köre privatizálásra került. A magánosítás a gyakorlatban megtörtént, az ÁPV Rt privatizáló szerepe megszûnt.

Alapvetõen olyan vagyonelemek maradtak állami tulajdonban az ÁPV Rt-hez rendelt vagyonként, amelyekrõl közfeladathoz kötöttségük miatt egyértelmûen állítható volt, hogy a kincstári vagyon részét képezik. Vagy azért, mert rendeltetésüket illetõen valóban a klasszikus közvagyon részei, vagy azért, mert, bár a besorolásuk a privatizációs vagyon körébe tette õket, azonban nemzetstratégiai szempontból valójában a kincstári vagyon körébe kellett volna azokat nyilvántartani, (tartósan állami tulajdonba tartozó, de az állam vállalkozói vagyonának minõsülõ társaságok). A kincstári vagyon körébe pedig eleve olyan vagyontárgyak tartoztak, amelyek állami közfeladat ellátását szolgálják…

Ezért állítható, hogy az intézményes privatizáció befejezésével….megszûnt annak a megoldásnak még a látszólagos indoka is, hogy a privatizációból származó pénzbevételekhez kapcsolódó stratégia, és az azt megalapozó értékesítési kényszer miatt a Kormánynak, illetve közvetlen a Kormány felügyelete alá rendelt szervezeteknek kell irányítási és döntési jogkört biztosítani a nemzeti vagyont illetõen.

Ilyen módon tehát elérkezett az a történelmi szükségszerûség, amikor a nemzeti vagyon feletti rendelkezés jogát véglegesen rendezni kell, mégpedig alkotmányos keretek között.

A tulajdonosi joggyakorló, (az MNV Zrt sic!) vagyis az állam tulajdonával, a nemzet vagyonával rendelkezõ szervezet, amellyel szemben az Alkotmány 10.§ (1) bekezdése, és annak miniszteri indokolása a már ismert elvárást fogalmazza meg, nem tud eleget tenni annak az alkotmányos elvárásnak, hogy az egész népet képviselje, mert a felette megvalósuló irányítás és felügyelet ezt lehetetlenné teszi….. A nemzet kifejezetten eszköztelen e téren, mert olyan szervezetre delegálta a törvényhozó a nemzet vagyona feletti döntés jogát, amely nem népképviseleti, választott szerv, hanem az elkülönült állam végrehajtó szervezete kinevezett tisztségviselõje irányítása, felügyelete alatt áll.

Természetesen a politikailag összefonódott politikai hatalmi ágak joggyakorlása területén még a népképviseleti szerv hatáskörébe tartozás sem jelent feltétlen garanciát a nemzettel szemben egy feles törvénnyel való döntés esetén, csupán a kétharmados szavazati aránnyal elfogadott törvények azok, amelyek az egész nép érdekét és véleményét képesek tükrözni. Ebben a relációban tehát nem értelmezhetõ az Alkotmánybíróság azon álláspontja, amely szerint „A „jog”, amely folyamatosan keletkezik, az élet minden területét a választáson gyõztes pártok politikai programjának megfelelõen újra- és újraszabályozhatja.”, hiszen ezen a téren nem játszhat szerepet a politika, mert a politika csupán az állam, és nem a nemzet, a nép meghatározó tényezõje.

A nemzet vagyona nem lehet az állam mindenkori politikai hatalmának kiszolgáltatva, még akkor sem, ha a nemzet vagyona jogilag az állam tulajdonát képezi, s az állam feladatellátását szolgálja. A nemzet vagyonával való, politikai alapon történõ rendelkezés visszafordíthatatlan következményeket eredményez, amelyek ellen még az utólagos jogi fellépés lehetõsége sincs biztosítva a nemzet számára perbeli legitimitás hiánya miatt.

Ezért az állam a nemzet vagyonával csak a nemzettel egyetértésben rendelkezhet, s ez az egyetértés nem ölthet testet az állam politikailag meghatározott államszervezete, és politikai érdeke olyan döntéseiben, amelyek az éppen aktuális parlamenti párt(ok) véleményét képviselik. Mivel a nép demokratikus, közvetlen joggyakorlásának alkotmányos eszközei sem teszik lehetõvé – országos szinten - a vagyonról történõ eseti döntések befolyásolását, ezért az Alkotmány 10.§ (1) bekezdésében foglalt alapelv csak akkor valósulhat meg, ha a vagyon feletti rendelkezési jog olyan szervezetben történik, amely valóban az egész népet képviseli.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 9.§ (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlõ védelemben részesül…

… jogi evidencia, hogy a köztulajdon minden formájának egymás közti egyenjogúsága és egyenlõsége is biztosítandó. Ezért az önkormányzatok és az állam tulajdonára vonatkozó hatályos szabályozás lényeges eltérése okán is elengedhetetlen az állam tulajdonlására vonatkozó jogszabályok demokráciának és jogállamiságnak való megfeleltetése is, figyelemmel a már vázolt, az önkormányzatok vagyonnal való rendelkezésére alkalmazandó hatályos szabályozás alapulvételével.

A köztulajdonba tartozó vagyontárgyak a köz használatára szánt, a közcélok megvalósítását szolgáló vagyon (kincstári vagyon) rendeltetésének függvénye alapján, és rendeletetése céljának megtartása érdekében védendõek, azaz köztulajdoni jellegük megszûntetésére (magántulajdonná alakítására, azaz értékesítésére) kizárólag a közcél jelleg megszûnése esetén nyílhat lehetõség. Ez a gyakorlatban azt is jelenti, hogy a közcél megszûnésének tényét kizárólag olyan szervezet mondhatja ki, amely megfelel annak az alkotmányos követelménynek, amely szerint a döntésnek az egész nép akaratán kell alapulnia. A változtatásnak a közcél ellenõrizhetõ és szükség szerint független bíróság elõtt vitatható, törvényben kimondott közérdek alapján, kivételesen, a közvagyon állagának sérelme nélkül kell történnie. A magántulajdonosi önérdek védõ szerepe helyett a nemzet tagjait, az állampolgárokat egyenként vagy csoportosan kell e tekintetben panaszjoggal, bírói út igénybe vételének jogával felruházni. …

Az Alkotmány 13.§-a a tulajdonhoz való jog biztosításáról rendelkezik, amelynek keretében meghatározza, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen, közérdekbõl, törvényben szabályozott esetekben és módon, feltétlen, és azonnali kártalanítás mellett lehet. (13.§ (2) bek.) Nem kétséges, hogy a kisajátítás jogintézményének a magántulajdon esetében van létjogosultsága, azonban a tulajdoni formák védelmérõl rendelkezõ alkotmányos alapelv megfelelõ értelmezésével a köztulajdon védelmének is hasonló módon kell megvalósulnia, nevezetesen: köztulajdon tárgyából magántulajdon kizárólag kivételesen, közérdekbõl, törvényben szabályozott esetekben és módon, feltétlen, és azonnali kártalanítás (ellentételezés) mellett lehet….

A közcélra szánt, illetve a közcélokat kiszolgáló vagyon jelentõs részét (miniszteriális és fõhatósági épületek, közkönyvtárak, múzeumok, kórházépületek, egyetemi épületek, közszolgáltatást ellátó társaságok társasági részesedései) az Országgyûlés egyszerû, az egész népet nem képviselõ feles többsége üzleti vagyonná minõsítheti… amellyel szabad teret adhat a köztulajdonba, nemzeti vagyonba tartozó, valójában, feladatát tekintve továbbra is kincstári vagyonnak minõsülõ, ezért kiemelt védelemre, mintegy immunitásra igényt tartó vagyontárgyak értékesítésének, ezzel kikerülve annak az alkotmányos alapelvnek a törvényes biztosíthatóságát, hogy közvagyont csak a) közérdekbõl, b) törvény alapján, c) a vagyonállag sérelme nélkül lehet d) kivételesen értékesíteni…

Az állam tulajdonával, egyben a nemzet vagyonával való gazdálkodás, a nemzet vagyonának mûködtetése a közcélok, a közérdek javára történhet. Ennek megvalósításáért nem csupán az államhatalmi és a végrehajtó hatalmi szervek, a politikai hatalommal felruházott szervezetek és személyek, de maguk az állam polgárai is felelõsséggel tartoznak. E területen alapvetõen érvényes a salus rei publicae suprema lex elve, vagyis az az alapvetés, hogy a köz érdeke a legfõbb törvény. Éppen ezért a közvagyon kezelésének az a formája, amelyre az Alkotmány 11.§-a utal, azaz hogy az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelõsséggel önállóan gazdálkodnak, a közvagyon védelmének és megõrzésének felelõsségét nem biztosítja. A közvagyonnal való gazdálkodást nem teszi egyenlõvé a magánvagyonnal való gazdálkodással. Pontosan a két tulajdoni forma egyenjogúságának és egyenlõ védelmének elvén, de azok sajátossága különbözõségén alapulva nincs arra lehetõség, hogy az állam tulajdonában álló gazdálkodó szervezet mintegy magánvagyonának tekintve a közvagyon tárgyait, szabadon döntsön azok értékesítésérõl anélkül, hogy a nemzet tagjainak erre való felhatalmazásával rendelkezne.”

Tisztelettel kérem, hogy az új alkotmány elõkészítésének folyamatában fenti érveimet értékelni szíveskedjenek.

Budapest, 2010-09-30.

Dr Bencze Izabella jogász,

(1998-2003 között a Kincstári Vagyoni Igazgatóság általános vezérigazgató-helyettese, több, a nemzeti vagyonról szóló könyv és publikáció szerzõje.)